Parteienherrschaft und Provinzialismus
Eine Antwort auf die Vorschläge des Bundesverfassungsgerichtspräsidenten Hans-Jürgen Papier zur Reform des Grundgesetzes
Markus C. Kerber

Die vergangenen sechs Jahre - ein signifikanter Zeitraum in einer Demokratie - wurden von niemandem als eine Zeit des Aufbruchs empfunden. Zu schwer waren die anfänglich handwerklichen Fehler der neuen Bundesregierung. Zu maßstablos fielen seitdem Entscheidungen des Bundeskanzlers. Und zu schnell hat seit 1998 der Konsenszwang der real existierenden Verfassungspraxis jenes Routinespiel zwischen Regierung und Opposition sowie zwischen Bund und Ländern fortgeführt, welches schon aus den Erstarrungsjahren der Kohl-Ära als institutionelles Kontinuum der Bundesrepublik bekannt war und stets in der Sackgasse des Vermittlungsausschusses endete.

Doch nunmehr dünkt den Deutschen, daß es mit dieser Verfassungspraxis nicht mehr weit her ist. Zu offenkundig sind die wiederkehrenden Symptome von Verfassungsstörung auch für den nicht versierten Beobachter: Der Bundesrat als Plattform der jeweiligen Opposition gegen die Bundesregierung statt als legislativ mitwirkendes Bundesorgan, die Selbstverdrängung der Parlamente besonders in den Ländern, die Einrichtung immer neuer, vom Grundgesetz (GG) nicht vorgesehener Kommissionen als Beleg der Konzeptionslosig- und Dezisionsunwilligkeit der Bundesregierung und schließlich die Abschottung der politischen Klasse mit Hilfe des Parteienprivilegs und seines wichtigsten Attributs, der generösen Parteienfinanzierung.

Die Tristesse des Verfalls lähmt die Initiativkraft

Hinzu treten föderative Streitigkeiten in einer neuen Dimension: Die Klage des Landes Berlins vor dem Bundesverfassungsgericht, um von Bund und Ländern 35 Milliarden Euro zu erlangen, wird vielerorts als dreister Versuch der Berliner Landesfürsten empfunden, die Republik in finanzielle Sippenhaft zu nehmen. Währenddessen gebiert die jahrelang aufgeschobene Reform der Gemeindefinanzen trotz vereinigter Anstrengungen mehrerer Ministerien nur ein Mäuslein. Kurzum: Die Symptome des institutionellen Erosionsprozesses sind unübersehbar, die Tristesse des Verfalls lähmt die politische Initiativkraft, und für manch einen entsteht der Eindruck, Deutschland sei der Dekadenz anheimgefallen.

Diese institutionelle Schieflage - wie immer man sie auch qualifiziert - hat für den Schwerpunkt der politischen Diskussion eine einschneidende Wirkung. Diese beschränkt sich nicht länger auf die Katalogisierung jener Politikmaßnahmen, die zur Überwindung des Reformstaus angeblich geeignet seien. Vielmehr wird die Ursache politischer Lähmung des Landes institutionell verortet. So bilden sich "Bürgerkonvente" als programmatische Gegenmacht zu etablierten Parteien, ohne jedoch in Wettbewerb um Bürgerstimmen zu treten. Selbst jene, die wie einstmals Peter Glotz den Rückzug des Staates aus der Politik durch Dialog mit militanten Minderheiten wie Hausbesetzern intellektuell hoffähig machten, sprechen in düsterer Ahnung kommender Dinge davon, daß ein "sanfter chilenischer Hauch über dem Land" liege.

Wer in diesem Kontext die Frage stellt, ob das GG insgesamt überholt sei, hat also die Zeichen der Zeit erkannt. Daß diese gravierende Fragestellung nicht von einem Politiker, sondern von jenem Amtsträger aufgeworfen wird, der Hüter der Verfassung zu sein hat, nämlich von Hans-Jürgen Papier, dem Präsidenten des Karlsruher Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), das spricht für sich ("Überholte Verfassung?", FAZ vom 27. November 2003). Es belegt, wie sehr sich die gegenwärtige politische Klasse noch unter der gemütlichen Decke des Grundgesetzes wohlfühlt und zum Schutz ihrer Privilegien die Diskussion über eine verfassungsrechtliche Generalrevision tabuisiert hat.

Papier macht die Krise der demokratischen Institutionen an den "Tendenzen zu einer Entparlamentarisierung der Politik" fest. Symptome sind das Kommissions- und Gremienunwesen, der "Durchgriff" der Verbände und Unternehmen auf die exekutiven Organe, nicht zuletzt auch die Übersteigerung der Mediendemokratie. Der Bundestag sei inzwischen zur "Ratifikationsinstanz" verkommen, ein Klub der Abnicker, der die "Menschen draußen im Lande", die von ihren Möglichkeiten auf die Politik einzuwirken, immer weniger Gebrauch machten, mit rhetorischen Schaukämpfen auf niedrigstem Niveau unterhalte.

Mit ebenso großer Offenheit räumt Papier jene Verfassungsstörungen ein, die heute niemand mehr leugnet: die Veto-Macht des Bundesrates gegen sechzig Prozent aller Gesetze (aufgrund ihrer Zustimmungspflichtigkeit), die Entflechtungsbedürftigkeit der gemeinsamen Zuständigkeiten von Bund und Ländern sowie die überfällige Neugliederung des Bundesgebietes.

Papiers Überlegungen sind weder neu noch originell: Der Umbau des Systems zum Zweiparteienstaat nach britischem Muster (was nur über die Einführung des Mehrheitswahlrechts möglich wäre), die Reparlamentarisierung des politischen Lebens durch eine Stärkung der Individualpersönlichkeit der Abgeordneten im Wege des Mehrheitswahlrechts sowie, nach US-Vorbild, die Abschaffung des Bundesrates zugunsten einer zweiten Kammer, die wie ein Senat legislativ mitwirkt, aber von den Länderregierungen unabhängig ist, wurden im Laufe vergangener staatsrechtliche Diskussion genauso aufs Tapet gebracht wie die Föderalismusreform. Man erinnere sich nur an die Kontroverse über den projektierten "Nordstaat" aus den siebziger Jahren.

Bei Lichte besehen findet sich denn auch kaum eine Einlassung Papiers, die sich nicht schon in Carl Schmitts Parlamentarismuskritik aus den zwanziger Jahren nachlesen läßt. Doch anders als Schmitt steuert der Bundesverfassungsrichter (natürlich) nicht auf alternative Lösungen zu. Papier möchte die unerträgliche Institutionenpraxis der parlamentarischen Demokratie wieder auf das Niveau ihres Ideals heben. Darum müsse das "Parlament wieder zum Ort der zentralen politischen Richtungsentscheidungen" werden.

Parteipolitik hat sich vom Bürgerempfinden entfernt

Papiers Beitrag ist der Versuch, die gegenwärtigen, immer manifesteren Fehlentwicklungen auf ihre kausalen Beziehungen zu institutionellen Störungen zu untersuchen und gleichzeitig das Grundgesetz als "Hauptverdächtigen" aus der direkten Schußlinie zu bringen.

Dies dispensiert indessen nicht von einer Auseinandersetzung damit. Denn nicht der Inhalt der Vorschläge, sondern ihr Autor verleiht ihnen den besonderen Reiz zum Widerspruch. Der Politikwissenschaftler Kurt L. Shell hat dies auch umgehend getan (FAZ vom 6. Dezember 2003), indem er Papier angelsächsische Vorbilder destruierte: Weder Zweiparteienstaat noch Senatsverfassung steigern die Entscheidungseffizienz, noch erhöhen sie die demokratische Legitimität. Bestenfalls sei nur eines der Ziele erreichbar: die Effizienz der Ära Thatcher sei mit der zeitweisen Entmachtung des Parlaments teuer bezahlt worden.

Was sich in Papiers moderato cantabile gediegener Prosa wie ein Katalog institutioneller Rettungsvorschläge für die Ordnung des GG liest, ist faktisch ein Aufruf zur Eindämmung des Parteieinflusses auf die Institutionenpraxis. Denn sämtliche von Papier aufgezählten Fälle von Verfassungsstörung lassen sich eben nicht durch die Fehlkonstruktion von Verfassungsbestimmungen, sondern nur durch ein Politik-Personal erklären, das sich zum Herren des Staates gemacht und so zunehmend an politischer Legitimität eingebüßt hat.

Ursache hierfür sind zwei makabre Tendenzen deutscher Politik: Zum einen ist aus der Mitwirkung der Parteien am politischen Leben ein Monopol geworden. Dies geht - mit Ausnahme der bayerischen Verhältnisse - einher mit einer abnehmenden Repräsentativität der Parteien für die Stimmungen in der Bevölkerung.

Verstärkt wird dieses Auseinanderfallen von Parteipolitik und Bürgerbefinden durch den intellektuellen Niveauverlust der internen Parteidebatten. Die Bildung einer Arbeitsgemeinschaft für sexuelle Minderheiten innerhalb der CDU sowie die Ernennung eines Popbeauftragten in der SPD zeigen die peinlichen Versuche der Parteiapparate, sich dem Zeitgeist anzubiedern. Die Integration der Parteien in den Medienbetrieb hat eine zunehmende Trivialisierung des Politischen bewirkt. Angesichts der Last ungelöster Probleme ist der Verlust an Glaubwürdigkeit in der Bevölkerung die zwangsläufige Folge.

Zum anderen wirkt sich der personelle Sieg der Landespolitiker über die Bundespolitiker verhängnisvoll aus. Letztere sind seit geraumer Zeit vom Aussterben bedroht, weil auch die Parteien regional organisiert sind und im Falle des Regierungswechsels - so auch 1998 - aus den Landesregierungen Personal abordnen müssen, um die Ränge zu füllen. Im Bundestag ist dagegen die Personaldecke in qualitativer Hinsicht dünn geworden. Die deutsche Provinz hat sich im Gewand des Föderalismus breitflächig durchgesetzt. Dementsprechend ist das Niveau.

Keines der von Papier angesprochenen Symptome läßt sich ohne Hinweis auf diese zentrale Pathologie der deutschen Politik erklären: die Kombination aus Parteienherrschaft und Provinzialismus. Selbst eine so schiefe Konstruktion wie die des Bundesrates hätte noch zurecht gerückt werden können, wenn die personellen Träger staatsmännisch gesonnen hieraus eben nicht eine Plattform der jeweiligen Opposition gegen die Bundesregierung gemacht, sondern dieses Organ als eine legislative Länderkammer belassen hätten.

Der Kern der Frage ist also: Sind Verfassungsänderungen möglich, die das Monopol der Parteien ebenso brechen wie die Macht der Länderinteressen? Wer die adverse Selektion des Politik-Personals durch die Parteien beseitigen will, muß das Parteienprivileg des Art. 21 ersatzlos streichen und durch Einführung des Mehrheitswahlrechts die Wettwerbschancen für originelle Persönlichkeiten (die per definitionem innerhalb von Parteien eliminiert werden) verbessern. Wer des weiteren die Länderallmacht zurechtstutzen will, sollte nicht auf die Neugliederung des Bundesgebietes warten, weil in dieser Hinsicht erst Einigkeit erzielt werden wird, wenn alle politischen Ländercliquen auch nach der Neugliederung wieder ihr Auskommen gefunden haben. Die Abschaffung des Bundesrates zugunsten eines Senates ist dabei zielführend.

Statt voreilig als weltfremd und als Verstoß gegen die Pflicht amtlicher Zurückhaltung verurteilt zu werden, verdient Papiers Vorschlag schon deshalb höchste Aufmerksamkeit, weil seine Verwirklichung die Chance eröffnen würde, jene parteitypischen Verbandsvertreter, die über Listen in Parlamente eingezogen sind, dem Wettbewerb einer senatorialen Klasse auszusetzen. Aber dieser Wettbewerb zwischen Grandseigneurs und Funktionären wird nur möglich, wenn Senatsmitglieder sich in direkter Mehrheitswahl qualifizieren können.

Wenn auch der Präsident des wichtigsten deutschen Gerichts den Mut hat, im Angesicht des Institutionenverfalls präventive Verbesserungsvorschläge zu machen, so bleibt doch sein Maß an institutioneller Selbstkritik auffällig. Warum hat er es unterlassen, zu erörtern, ob und wie die Spruchpraxis des BVerfG bisweilen nicht nur in Einzelfällen politisch gestaltend bei solchen Fällen wirkt, wo sich der Gesetzgeber um die politische Dezision der Gesetzgebung und die Mühe ihrer konzeptionellen Erarbeitung einfach drückt?

Karlsruhe nimmt der Debatte den kontroversen Charakter

Die teilweise dankbare Übernahme der Rolle als Ersatzgesetzgeber durch das BVerfG mag auf die Gestaltungslust einzelner seiner Mitglieder zurückzuführen sein. Sie ist nicht nur fragwürdig im Hinblick auf die von Papier gewünschte und sinnvolle Revitalisierung der Parlamente als Programmgestalter der Demokratie. Sie ist auch schädlich für den Prozeß politischer Willensbildung. Weisungen des BVerfG an den Gesetzgeber nehmen der Debatte über die zugrundeliegende politische Legitimität den kontroversen Charakter. Der Gesetzgeber muß nicht länger argumentieren, sondern kann sich mit dem "Verweis auf Karlsruhe" begnügen. Die demokratische Legitimation von Dezisionen wird so substantiell ausgehöhlt.

Es bleibt abzuwarten, ob Papier seine Funktion dazu nutzt, dem BVerfG "judicial restraint" zu verordnen. Dies wäre ein wirkungsvoller Beitrag, um die Politik zum Laufen zu bringen. Andernfalls könnte sein Schweigen gerade zur Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit angesichts aktueller institutioneller Dekadenz als unbemerkte "Teilhabe an der Staatsleitung" interpretiert werden, für die er sich an anderer Stelle bereits stark gemacht hat. Dies würde prinzipiellen Kritikern der Verfassungsgerichtsbarkeit, die die Legitimität des Karlsruher Richterrechts eindrucksvoll in Frage stellen, neue Munition liefern.

Wer in seiner Rolle als Verfassungshüter mit dem politischen Tabu der GG-Revision bricht, beweist nicht nur sein Wissen um die Unumgänglichkeit des Verfassungswandels und die Unvermeidbarkeit, hierauf verfassungsergänzend zu antworten, sondern auch Zivilcourage als Bürger. Wäre es zuviel verlangt, bei dieser Gelegenheit den Wunsch nach politischer Zurückhaltung in der Spruchpraxis des Bundesverfassungsgerichts zu äußern? Diesen Wunsch an den Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts zu richten, ist gewiß politisch naiv. Denn institutionelle Selbstbescheidung ist die schwierigste staatspolitische Tugend.

Foto: Erster Senat des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe: Teilhabe an der Staatsleitung